• Του Δρος Ι. Σάββα, Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Μακεδονίας – Θράκης 

Οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (Α.Δ.) εκπροσωπούν τον συνταγματικό θεσμό της Αποκέντρωσης, ο οποίος καθιερώθηκε οριστικά στη διοικητική οργάνωση της χώρας με το Σύνταγμα του 1927 (άρθρο 108). Ακολουθούν 7 ερωτήσεις και 12 λόγοι για τον θεσμικό ρόλο και τη διοικητική αναγκαιότητά τους:

Α΄. Τι είναι το Αποκεντρωτικό Σύστημα;

1. Οι Α.Δ. αποτελούν έκφραση της Συνταγματικής επιταγής του άρθρου 101, παρ. 1,2,3 που οργανώνει την ελληνική δημόσια διοίκηση κατά το «αποκεντρωτικό σύστημα», με βασικό στόχο την εξυπηρέτηση του πολίτη στο πλησιέστερό του επίπεδο και στον πληρέστερο βαθμό. Οι κεντρικές Υπηρεσίες του κράτους (Υπουργεία) έχουν επιτελικό – συντονιστικό ρόλο, ενώ η εκτελεστική αρμοδιότητα ανήκει στις αποκεντρωμένες μονάδες. Καθιερώνεται ο ενιαίος (μη ομοσπονδιακός) χαρακτήρας του ελληνικού κράτους που δεν ταυτίζεται με το συγκεντρωτικό κράτος, αλλά επιτρέπει τη μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κέντρο στην περιφέρεια (Μ. Πικραμένος,  www.constitutionalism. gr, ΣΤΕ 3440-4/1998, 1024/2008, 189, 1339/2009, 1488/2010).
2. Οι Α.Δ. δεν είναι καινοφανής δομή. Αποτελούν φυσική συνέχεια, κατά διοικητική και νομική άποψη, των κρατικών Νομαρχιών, Περιφερειακών Διοικήσεων και κρατικών Περιφερειών. Εξυπηρετούν την πάγια ανάγκη της διοίκησης να παρέχει υπηρεσίες, που εκ του Συντάγματος και για λόγους που όλοι κατανοούν, δεν μπορούν να παράσχουν οι πρωτοβάθμιοι και οι δευτεροβάθμιοι ΟΤΑ, όπως είναι η προστασία του περιβάλλοντος (Δάση, Νερά, Χωροταξία κλπ.), τα Κοινωφελή Ιδρύματα, η Δημόσια Περιουσία, Ιθαγένεια, Πολιτογράφηση κλπ.

Β΄. Μπορεί η αποκέντρωση να υλοποιηθεί από Περιφερειακές Υπηρεσίες Υπουργείων;

3. Κατά το άρθρο 101 παρ.3 του Συντάγματος «τα περιφερειακά όργανα έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους». Δηλαδή:

α) η διοικητική αποκέντρωση υλοποιείται με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων σε περιφερειακά κρατικά όργανα (κρατικός Νομάρχης, Περιφερειακός Διευθυντής, Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας και ήδη Συντονιστής) και όχι σε περιφερειακές Υπηρεσίες Υπουργείων (ΣΤΕ 1306/2010 σκέψη 7, ΣΤΕ 3440/1998 σκέψη 13, ΣΤΕ 3441/1998 σκέψη 8). Και

β) τα περιφερειακά αυτά όργανα έχουν γενική αρμοδιότητα δηλαδή αρμοδιότητα που διαφοροποιείται από την ειδική αρμοδιότητα των οργάνων των Υπουργείων. Έτσι, ακόμη και αν πραγματοποιηθεί μεταβίβαση αρμοδιοτήτων ενός μόνο Υπουργείου σε περιφερειακό όργανο δεν θα πληρείται η συνθήκη της γενικής αρμοδιότητας. («Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου, 12^η έκδοση-2007,παρ.297).

4. Κατά πάγια νομολογία του ΣΤΕ, η επαναφορά στα κεντρικά όργανα του κράτους αρμοδιοτήτων, οι οποίες μεταφέρθηκαν προηγουμένως σε περιφερειακά όργανα είναι συνταγματικώς ανεπίτρεπτη (ΣΤΕ 1306/2000, 1974/1991, 519,524/1992, 610/1977) και συνεπώς νομοθετική διάταξη με την οποία αρμοδιότητες που είχαν ανατεθεί σε περιφερειακό όργανο, επαναφέρονται στον Υπουργό είναι αντισυνταγματική («Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», Ε. Π. Σπηλιωτόπουλου, 12^η έκδοση-2007,παρ.297). Επιτρέπεται μόνο η επάνοδος συγκεκριμένης αρμοδιότητας από την περιφερειακή στην κεντρική διοίκηση, όταν ο νομοθέτης, κατά την κρίση του, που υπόκειται σε οριακό δικαστικό έλεγχο, θεωρεί τη μεταφορά της αρμοδιότητας αναγκαία, για λόγους γενικότερου συμφέροντος, συνδεόμενους ιδίως με την μεταβολή κρίσιμων για τον καθορισμό του αρμόδιου οργάνου δεδομένων, με τη σημασία και τον χαρακτήρα της μεταφερόμενης αρμοδιότητας (ΠΕ ΣΤΕ 402-3/2003, ΣΤΕ 2688/2007, ΣΤΕ 3357/2008).

Γ΄. Τι εξυπηρετεί η οργάνωση των Α.Δ.;

5. Η οργάνωση των Α.Δ. εξασφαλίζει τη συνύπαρξη κάτω από την ίδια στέγη διαφόρων οργανικών μονάδων με αρμοδιότητα σε διαφορετικούς τομείς δημόσιας πολιτικής, όπως και στις παλαιές Νομαρχίες, Περιφέρειες και τους σημερινούς ΟΤΑ. Εξυπηρετεί τη δυνατότητα καλύτερου συντονισμού, ώστε να αποφύγουμε μια ατελέσφορη διοίκηση αρμοδιοτήτων, όπου ο καθένας είναι αρμόδιος μόνο για το κομμάτι που τον αφορά και να οδηγηθούμε στη διοίκηση διαδικασιών, όπου ο επικεφαλής παρακολουθεί όλη τη διαδικασία παροχής υπηρεσιών σύνθετων αρμοδιοτήτων και επεμβαίνει όπου χρειάζεται για να διευκολύνει, να απλοποιήσει και να επιταχύνει.
6. Η λειτουργία των Α.Δ. δημιουργεί οικονομίες κλίμακας σε τοπική βάση, ενώ υποκατάστασή τους από Περιφερειακές Υπηρεσίες Υπουργείων, θα δημιουργήσει επιπλέον οικονομική επιβάρυνση.

Δ΄. Σε ποιο Υπουργείο ανήκουν;

7. Οι Α.Δ. είναι φορείς της Κεντρικής Κυβέρνησης και της Κεντρικής Διοίκησης. Δεν είναι εποπτευόμενοι φορείς του Υπουργείου Εσωτερικών (Γν. Ολ.ΝΣΚ 56/2017). Δεν ανήκουν σε αυτό. Οι οργανικές μονάδες τους, όπως αναγράφεται και στα Προεδρικά διατάγματα σύστασής τους, «βρίσκονται σε συνεχή συνεργασία με τα καθ’ ύλην αρμόδια Υπουργεία για την καλύτερη αντιμετώπιση προβλημάτων και υποθέσεων αρμοδιότητάς τους και ακολουθούν τις οδηγίες τους». Είναι δε χαρακτηριστικό πως οι αποφάσεις των Γενικών Γραμματέων πριν και των Συντονιστών των Α.Δ. τώρα, υπόκεινται σε ιεραρχικές προσφυγές στους αρμόδιους με την υπόθεση Υπουργούς και όχι στον Υπουργό Εσωτερικών (Ε. Σπηλιωτόπουλος Εγχ. Διοικητικού Δικαίου Εκδ. 14^η τομ. Ι παρ. 277, ΣτΕ 2866/07, 1655/04). Το Υπουργείο Εσωτερικών άλλωστε, αφορά σε ένα πολύ μικρό μέρος των αρμοδιοτήτων των Α.Δ..

Ε΄. Η παροχή υπηρεσιών γίνεται αποτελεσματικότερα από τα Υπουργεία ή τις Α. Δ.;

8. Οι Α.Δ. παρέχουν υπηρεσίες που ολοκληρώνονται εγγύτερα στον πολίτη και τις επιχειρήσεις και λαμβάνουν οι ίδιες ταχύτερα και εγκυρότερα τις αντιδράσεις τους. Διαθέτουν ένα πολύ υψηλού επιπέδου ανθρώπινο δυναμικό και επιτυγχάνουν όλα αυτά τα έτη υψηλούς βαθμούς αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας. Η διοίκηση είναι περισσότερο προσιτή στους πολίτες, που πρέπει να έχουν τη δυνατότητα άμεσης επαφής με τα όργανα, τα αρμόδια  να λαμβάνουν αποφάσεις για τις υποθέσεις που τους αφορούν.
9. Τα Υπουργεία δεν είναι εκ του ρόλου τους και ιστορικά έχουν αποδείξει στην ελληνική δημόσια διοίκηση πως δεν μπορούν να είναι, φορείς παροχής αποτελεσματικών υπηρεσιών. Το επιχείρημα της παροχής ομοιόμορφων υπηρεσιών από αυτά έχει απαξιωθεί στη συνείδηση όλων των πολιτών χρόνια τώρα, καθώς είναι γνωστό ότι σε Υπηρεσίες που και σήμερα ανήκουν σε Υπουργεία, ζητούνται διαφορετικά δικαιολογητικά, για την ίδια διαδικασία και λαμβάνονται διαφορετικές αποφάσεις. Ομοιόμορφες υπηρεσίες παρέχονται με την τυποποίησή τους και την πλήρη διασαφήνιση του θεσμικού πλαισίου. Τα Υπουργεία θα πρέπει να επικεντρωθούν στο ρόλο τους, που είναι η παραγωγή σωστής νομοθέτησης, εγκυκλίων με σαφείς εφαρμοστικές οδηγίες και αποτελεσματικών απαντήσεων.

ΣΤ΄. Ποιος είναι αρμόδιος για τη διοικητική οργάνωση του Κράτους;

10. Η αρμοδιότητα οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης αναφορικά με δομές και διαδικασίες ανήκει στο Υπουργείο Διοικητικής Ανασυγκρότησης. Αυτό μπορεί εύκολα να γίνει αντιληπτό από το Προεδρικό Διάταγμα οργάνωσής του (Π.Δ. 133/2017 ΦΕΚ  161/Α/30-10-2017). Αντιθέτως το Υπουργείο Εσωτερικών, όπως φαίνεται και στο πολύ πρόσφατο  Προεδρικό Διάταγμά  του, (141/2017 ΦΕΚ 180/Α/23-11-2017), έρχεται να υλοποιήσει τη γενικότερη πολιτική για τη δομή της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης, ενισχύοντας και υποστηρίζοντας το ρόλο των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.
11. Για οποιαδήποτε προσπάθεια αναδιοργάνωσης της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης είναι καλό να χρησιμοποιούνται η εμπειρία και οι γνώσεις στελεχών που επί σειρά ετών ασκούν συγκεκριμένα καθήκοντα.

Ζ΄. Οι Α.Δ. επιτελούν έλεγχο Νομιμότητας Πράξεων ΟΤΑ;

1. Ο έλεγχος Νομιμότητας και η εποπτεία των ΟΤΑ αποτελεί ένα μέρος μόνο της δραστηριότητας των Α.Δ., αν και στη συνείδηση πολλών οι Α.Δ. ταυτίζονται με αυτόν. Οι Α.Δ., ως φυσική συνέχεια των πρώην κρατικών Περιφερειών, ασκούν εποπτεία και έλεγχο νομιμότητας στους ΟΤΑ τουλάχιστον για μια εικοσαετία, κατ’ επιταγή του άρθρου 102 παρ. 4 του Συντάγματος. Τα στελέχη των Α.Δ., αξιοποιώντας την εμπειρία όλων αυτών των χρόνων, αντιλαμβάνονται πλήρως την επιχειρησιακή διάσταση των ενεργειών τους και πραγματώνουν με αποτελεσματικό και όχι θεωρητικό τρόπο την πρόληψη της κακοδιοίκησης. Ο έλεγχος νομιμότητας έχει εμπεδωθεί πια και στους αιρετούς, οι οποίοι αντιλαμβάνονται την ανάγκη για αυτόν, σύμφωνα με τους νόμους του κράτους, σε συνεργασία με φορείς που οι επικεφαλείς τους βρίσκονται εγγύτερα σε αυτούς και ως εκ τούτου αντιλαμβάνονται καλύτερα τις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών και των ίδιων των ΟΤΑ. Το οποιοδήποτε ζητούμενο αναφορικά με την παρέμβαση του κράτους στον έλεγχο νομιμότητας, μέσω των μετακλητών Γενικών Γραμματέων, αίρεται από τη θέση των Συντονιστών ως επικεφαλής των ΑΔ, οι οποίοι επελέγησαν μέσω ΑΣΕΠ με διαφανείς διαδικασίες. Είναι εξάλλου χαρακτηριστικό, ότι ένας εκ των επτά Συντονιστών είχε σε προηγούμενο χρόνο επιλεγεί ήδη σε θέση Ελεγκτή Νομιμότητας.

Σήμερα, οι Α.Δ. βάλλονται ένθεν – κακείθεν και ο θεσμός της Αποκέντρωσης πλήττεται. Oι Α.Δ. παρέχουν το σημείο συνάντησης και συνεργασίας της αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης, της περιφερειακής και της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης (αιτιολ. έκθεση Ν. 3852/2010). Ο θεσμός της Αποκέντρωσης είναι διαφορετικός από αυτόν της Αυτοδιοίκησης και πρέπει να τύχει ανάλογου σεβασμού.

 

Πηγή: http://www.aftodioikisi.gr/sunenteuxeis/dr-ioannis-savvas-apokentromenes-diikisis-thesmos-ke-diikitiki-anagkeotita/